如何改革非经营性国资管理体制？

显示全部楼层 · 2021-1-8 11:50:17

若是有人问“北大”价值多少？通常很难得出确切的数值。一方面是这些高校并没有对外公布过自身的房屋建筑、图书等实物资产，另一方面也没有商业机构对其无形资产、品牌等作过明确的评估。但可以确定的是，北大等高校属于事业性单位，隶属非经营性国有资产范畴。而这一大批国有资产的运营很少提到议事日程中，当中也不乏存在缺乏公正、合理、有效的监督体制，可能导致资产使用的低效率的现象。谁来对这些存量国资负责？十八大报告中强调要完善各类国有资产的管理，非经营性国有资产是其中重要的一部分，是国家实现社会管理职能、向社会公众提供各种公共产品和服务的物质基础，也是促进社会各项事业发展、规范社会主义市场经济体制的重要保障。
随着我国国有资产管理体制改革的深化，非经营性国有资产在国有资产中的比重呈现逐年上升的趋势。特别是在市场经济条件下，非经营性国有资产不再是单纯地从事行政管理、科学、教育、文化、卫生事业等活动，而且涉及到社会政治、经济等各个领域，筹资来源和投资去向呈现多元化态势。
那么，非经营性国资管理存在着怎样的问题？如何对其进行改革？国际上通行的做法有哪些值得借鉴之处？
目前普遍的现状是，非经营性国有资产的产权归属不清，使用效率低下，在各地区分布不平衡。属于全民所有性质的这部分资产的管理，实际上成了“政府所有”、“部门所有”乃至“单位所有”，造成管理上相互分割、各自为政，国有资产流失等问题相对比较严重。
由此看来，非经营性国有资产的管理体制尚不规范，资产管理存在着制度缺陷。重拨轻管，国有资产被无偿占有，资产配置不合理，闲置浪费现象突出，资产使用结构不合理，资产总量和边界不清。
业内人士分析认为，产生这些问题的根本原因在于监管不到位，对非经营性国有资产管理，出资人缺位，没有统一的监管模式。正是由于没有明确的出资人，加上全国各地监管模式的不一致，增加了统筹有效监管的难度。
此外，非经营性国有资产主要存在于行政事业单位，由财政供给单位经费，通过行政手段配置资源，与经营性国有资产追求利润最大化的目的不同，非经营性国有资产没有资产保值增值的压力，不能直接产生经济效益。
不论从解决非经营性国有资产诸多问题的要求出发，还是从非经营性国有资产规模的不断增长出发，为了保证各种行政事业单位和政治活动的正常运转，需要把非经营性国有资产经营管理及改革纳入到国有资产体制改革的进程中来。
纵观世界主要国家，政府对国有资产的直接管理是普遍行为，如美国采取国有国营管理方式，日本采取分类管理方式，并且各国一般都设有管理国有资产的政府机构，有的国家还设立了专门机构。
专家建议，一种可行的方案是在公共财政的模式下由财政部门对非经营性国有资产进行管理，公共财政中有关市场失灵、公共产品以及公共选择等理论为非经营性国有资产的存在、范围的界定和使用效益的评估奠定了基础，专家认为这种管理体制的目的可以使资产使用效益达到较大化。
另一种思路是借鉴经营性国有资产的管理模式，考虑可由国资委对非经营性国有资产进行监管。应将非经营性国有资产和经营性这两部分作为一个整体来进行宏观管理，并通过统一的国有资产管理机构来实现一体化管理，从而调节好国有资产的宏观分布态势，促进国有经济布局结构的合理化。
非经营性国有资产分散在各个行政事业单位中，易造成谁都可以管，而最终谁都不承担管理责任的局面。将目前分散在许多政府机构中的国有资产管理职能“集中”起来，“移交”给专事国有资产的管理机构，交由国资委统一经营和管理，可以解决各个机构占有国有资产不均的问题。
更重要的是，若由国资委对非经营性国有资产进行监管，可以将当前政府作为国有资产出资人履行资产的管理职能与履行社会经济管理职能这两种职能分离开来，使国资委能够独立地行使国有资产管理职能，政府则专注一般社会经济管理职能。
从改革的发展方向看，未来会有相当数量的非经营性国有资产会转化为经营性国有资产，亦可采取渐进方式将非经营性国有资产纳入国资委的管辖范围。如果不纳入监管，这些资产将出现类似经营性国有资产过去长期存在的所有者缺位的诸多问题。
此外，第三种思路是一些地方大胆探索从公共管理职能中分离出来的做法，成立国资经营机构进行管理。通过产权改革，构造新的国有资产营运主体，将部分原来分散的非经营性国有资产变成经营性资产，进而对资产实行集中管理、统一配置，并通过资产营运，进行资本运作。上海、深圳等地的具体实践证明了这种模式也是有效可行的，产生了较好的经济效益和社会效益。
如果考虑让中央和地方的国资委充当非经营性国有资产的出资主体，那么，新的非经营性国有资产管理体制需要形成分类体制架构。由国资委来协调占有、使用非经营性国有资产的各行政事业单位管理、监督和营运之间的关系。同时也可考虑设置直属于国资委的非经营性国有资产经营公司。
在市场经济条件下，非经营性性国有资产管理应围绕政府职能的转变，以及政府向社会公众提供更多更好的公共产品和服务这一核心而展开，从长远的发展来看，非经营性性国有资产管理体制的建立与完善，不仅是着眼于存量资产的管理，而且还要进行增量投入的改革，以满足社会与公众对政府职能的提高及公共产品和服务的供给越来越高的要求。
西方国家多年来对非经营性国有资产管理改革的探索实践实现了制度规范化、法制化，运作市场化，管理现代化，我国要使非经营性国有资产管理走上同样的轨道，形成有效的监管体系，才能适应社会主义市场经济体制要求，从而实现国有资产的保值和有效利用。