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帝制时代的政府权力与责任：关于“大小政府”的中西传统比较问题 权力与责任：关于“最好政府理论”的考证 “最好的政府是管事最少的政府”，这句名言历来被认为是古典自由主义“小政府大社会”、“守夜人国家”等主张的经典表述。但如此有名的话最早出自何人？这却是思想史上长期没有解决的问题。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 至今为止，英语世界最普遍的说法是：此话出自美国开国元勋杰弗逊。但是现存的各种杰弗逊文集与书信中都找不到这段话。专门以搜集杰弗逊文字为务的美国杰弗逊遗产协会以及弗吉尼亚大学阿德尔曼图书馆杰弗逊电子资源库中也检索不到这段话。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 1999年，杰弗逊遗产协会主席科茨（Eyler Robert Coates）鉴于查询此话的人之多，特在网上发表答贴，指出“几乎可以肯定”杰弗逊没有讲过这句话乃至类似的话。除了现存杰弗逊文献中查不到此言之外，科茨认为此话也不符合杰弗逊关于政治与政府问题的一贯思想。他引述了杰弗逊强调政府责任的许多言论，并总结说：“最小的政府最好”的说法过分集中地关注那作为一种体制化权力的政府，但杰弗逊的政府思想则是关注作为顺从人民意愿的服务者职能，武断地让政府“管得最少”未必有助于它更好地履行自己的职责。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 科茨还考证出“最好的政府是管事最少的政府”实际是19世纪前期著名的政论家、杰弗逊的崇拜者、《美国杂志》与《民主评论》的撰稿人约翰. 欧苏利文（John O’Sullivan）最早于1837年讲的, 正是欧苏利文最先把这句话归之于杰弗逊。但问题在于：即便这句话是欧苏利文而非杰弗逊最先讲的，毕竟欧苏利文是个当时公认的“杰弗逊主义者”，他那句话即便不是杰弗逊的原话，至少也是他归纳出来并自以为属于杰弗逊的思想。那么杰弗逊是否确有类似的思想？科茨对此的否认就大有争议了。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 众所周知，美国建国之初以汉密尔顿为首的联邦党人与以杰弗逊为首的民主派进行的那场旷日持久、影响深远的论战，正是以要不要一个强大的联邦政府为争论焦点的。双方态度鲜明：汉密尔顿要，而杰弗逊不要。论战中杰弗逊关于政府（尤其是中央——联邦政府）权力太大会威胁公民权利与人民自由的言论可谓比比皆是。于是针对科茨的说法，美国的古典自由主义者提出反驳。他们认为“最好的政府管得最少”虽然由欧苏利文首言，但的确是对杰弗逊思想的正确归纳。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 与古典自由派的辩驳相反，美国与“保守主义（即古典自由主义）”对峙的“新政自由主义”（在欧洲常被认为类似社会民主主义）支持科茨的说法。事实上长期以来，“新政自由主义”一直陷于“杰弗逊困惑”。因为在传统上杰弗逊与汉密尔顿通常被认为分别倾向于下层民众和上层精英，分别体现了美国二元政治中的“左”与“右”、民主（或自由民主）与保守（或自由保守）两支传统。但是20世纪美国出现以罗斯福新政为路标的“自由主义转向”后，自认为继承杰弗逊平民倾向的新政自由主义所主张的福利国家政策却与杰弗逊反联邦党人时表现的“小政府”主张产生严重的紧张。如今科茨出来证明杰弗逊并未主张过“最好的政府最不管事”并恰恰强调政府对人民的责任，这就消除了紧张，使新政在理论上更能自圆其说。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 不过，假如杰弗逊认为政府的权力应当受到最严格的限制——简单化地说就是：最好的政府权力最小。那么这是否意味着他必然主张政府对人民什么责任都不必负？或者说：杰弗逊认为“最好的政府就是最不负责任的政府”吗？当然不。早在当年新政时代罗斯福支持者陷于“杰弗逊困惑”的时候，著名新政自由主义者沃尔特. 李普曼就指出：“最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府。”1其实，如果撇开那句原话而就杰弗逊的思想论，可以说如今双方的解释都是有根据的：杰弗逊既如“右派”所说的那样坚决主张限制、缩小政府权力以维护人民的自由，也如“左派”所说的那样坚决主张重视、强调政府有不可推卸的重大责任为人民提供“公仆”服务。换言之，所谓政府或国家的“大小”可以从两个意义来谈，这两个意义是不能混淆的：杰弗逊主张权力意义上的“小政府”，但同时主张责任意义上的“大政府”。今天美国的“自由左派”与“自由右派”各自从一个意义上对此都作了成功的证明。但他们以今天的问题意识去套18世纪的前人，于是陷入了一场“鸡同鸭讲”的争论。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 其实当年杰弗逊反对联邦党人时的亲密同志乔治．梅逊在《弗吉尼亚权利法案》中就说：“最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府。”即使后来人们普遍把“小政府”理论归之于杰弗逊，但从没有人把梅逊关于“最好政府”的这种说法看成是对杰弗逊的反驳。实际上梅逊与杰弗逊的立场是一致的。梅逊讲的“大政府”是对国民的“幸福和安全”承担“最大”责任的政府，而不是拥有无限“最大权力”的政府，正如杰弗逊讲的“小政府”是权力最有限的政府而不是最不负责任的政府一样。杰弗逊与梅逊的共识实质上可以表述为：“最好的政府”是权力最小、而责任最大的政府。亦即从限制公民自由方面来说是“小政府”而从提供公共服务来说是“大政府”。2 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 但是这种“杰弗逊－梅逊共识”所追求的“最好政府”可能存在吗？常识告诉我们：一个没有权力的政府事实上是无法对公共服务承担责任的。又要马儿跑，又要马儿不吃草，世上没有这样的事。近代的民主宪政只能做到治权民授、权责对应，从而使人们有可能争论什么是“次好政府”，即民主宪政下的公民们打算授予他们的“公仆”多少权力？是授与政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障，还是授与政府很小的权力因而也就无法要求政府承担什么福利责任？这就是所谓社会民主与自由主义之争，或曰“福利国家”与“自由放任”之争。但是这种争论迄今并没有得出公认的结论。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) “面包与马戏”与“摇篮到坟墓”：“契约国家”与福利责任的西方传统 不过历史虽然并未“终结”，但历史毕竟在“进步”。“杰弗逊—梅逊共识”如今并未实现，权力最小责任最大的“最优政府”今天与过去一样在东方与西方都不存在。然而相反的情况，即权力最大而责任最小的政府，过去曾经在东方与西方都十分流行，今天它则已经日薄西山——在一些地方它已被历史淘汰，在另一些地方它的合法性资源也日渐衰微了。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 但过去的时代并非如此。 我们知道18世纪时自由主义是在新旧大陆同时兴起的，而且应当说美洲自由主义的源头还是欧洲自由主义。但“最好的政府最不管事”的想法却只出自美国的杰弗逊、欧苏利文、梭罗、哈里逊等人，18世纪的欧洲自由主义思想家强调权力制衡、治权民授、限权分权的言论很多，但没有人像美国人那样谈论“小政府”。为什么？ ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 我看主要的一个原因是：在已经实现治权民授、权责对应的美国，没有人会设想很少承担公共服务责任的政府还能拥有很大权力来剥削和禁锢人民。可是在18世纪绝大多数国家仍是专制制度而非民主制度、“家天下”而非“公天下”的欧洲，国家机器在很大程度上还是为统治者私人或小集团服务的，在公共服务领域“最不管事”的政府同时却拥有强权来汲取民脂民膏、侵犯国民自由，并不是什么奇怪的事情。在这种“既非福利国家又无自由放任”的状态下，单纯强调“不管事”并不一定意味着自由主义者心目中的“最好政府”——正如那时“管事最多”的政府也未必是社会主义者心目中的“最好政府”一样（请想想马克思对“重商主义”、对俾斯麦体制的憎恶）。专制政府是权力不受制约的政府，同时也往往是对人民不负责任的政府，因此在专制条件下，政府推卸责任并不必然意味着放弃权力或接受对其权力的约束，政府很少提供公共服务也不意味着它不会最大程度地弄权自肥。换言之，在这种情况下责任意义上的“小政府”与权力意义上的“大政府”是完全可以同一的。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 但另一方面，“契约国家”的传统在欧洲毕竟比较久远。在这方面，过去人们常常讲述西方的自由与个人主义传统如何如何，而很少讲述“福利国家”也是一种悠久的西方传统。其实仅就城市景观而论，西方古典城市那种到处是大型公共设施（圆剧场、竞技馆、大会堂、公共浴场等）的外观就与中国城市中大面积的皇城宫城高度封闭而坊里间少见公共场所形成鲜明对比。在历史上，古希腊和罗马都建立过以公民授权为基础的民主政体或共和政体，在这类体制下国家权力未必大于波斯帝国式的君主国家，但公共服务职能却发达较早。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 雅典民主城邦依靠劳里昂银矿等公民共同体控制的国家财源大搞公共设施，并且在财政上实行过一系列“古代福利国家”政策，从公款赎俘、债务豁免、贫困救济等生活保障，到观剧津贴、公职津贴这类资助公民参与公共生活与公共决策的措施。3亚里士多德记载说：当时雅典专门有称为poleos argurion(“城市的钱”)的福利预算，雅典议会定期进行福利资格审查，无工作能力者与其他符合资格的雅典公民可以得到每天两个奥波尔持续补贴、或者不超过300德拉克马（即1800奥波尔）的一次性补贴。早在雅典民主初建的梭伦时代，城邦已有向老兵发放养老金的记载，而到庇西特拉图时，雅典已经立法确立了军人养老金制度。由于城邦实行的是公民兵而非职业兵制，这实际上也等于有了公民养老制度，稍后在公元前五世纪，雅典又正式立法把养老金制度推广到全体公民。泰米斯托克利执政时，为解决公民失业问题政府推出工赈制度，安排穷人到公益场所与舰队供职。到“雅典式民主”发展至最高程度的伯利克里时代，国家负责补贴的公民达到两万人——对于这个一城之邦而言比例已相当大，同时还对孤儿、残障人、为国牺牲者家属等弱势者提供最低生活保障。公元前358年，雅典公民大会决议把观剧津贴制度化，在城邦预算中设立泰奥里克专项基金，穷人观剧只要不中途退场，每次可以得到两个奥波尔。此外，城邦必须保证穷人能从市场上得到廉价粮食。雅典之外的一些希腊城邦实行过粮食分配，而雅典则是靠国库与epidoseis(“自愿公益捐赠”)建立储备来平抑粮价。4城邦还有责任资助公民到海外开辟殖民地，并在其能够自立前维持其在本邦公民身份下的福利待遇。5 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 罗马共和国的福利更是发达，色普洛尼亚法（Lex Sempronia）是罗马建立“有效的公共福利制度的开始”。6马克思当年曾经有句名言：“现代的无产者养活社会，而古代的无产者被社会养活”，后者说的就是罗马共和国对公民中的贫困者（ploretariate，即现代西语“无产阶级”ploretarian的拉丁语源）承担福利责任。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 公元前后之交，罗马的共和制度衰败并开始向帝国转变，经过元首（princip）制到皇帝（imperator）制，君权逐渐坐大而致不可制约。但是，从共和国的土壤上形成的罗马帝制的成立过程与东方多数国家不一样的是：在共和晚期的危机中“共和派”实际上是贵族寡头派，而依靠平民与军队的支持挑战贵族共和国的“民主派”领袖则在颠覆共和之后权力渐大，从“第一公民”（princip一词的本义）变成的皇帝。这一背景使得罗马君权的扩大是以“收买”“讨好”民众为主要手段的。终西罗马帝国之世不管君主实际上已经多么专制，没有一个罗马皇帝敢于宣称国家是他个人或他家庭的私产，形式上罗马帝位也一直不是世袭。因此罗马帝国的专制制度颇有“社会主义”色彩，君权需要显示自己的“人民领袖”身份，这就使得国家的福利责任随君权的强化而扩大。罗马公民在整个帝制进程中政治上虽然日益消极，享受的福利保障却比共和国有增无减，实际上是被皇帝收买而寄生化了。早在共和晚期“面包与马戏”（Panem et circenses）就成为新兴权力对民众的刚性承诺，即国家不仅要对公民的物质生活（“面包”），而且对公民的精神享受（“马戏”）都要负责保障。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 在“帝国黄金时代”，罗马政府掏钱搞的公共娱乐设施（决非像我们的颐和园戏台那样仅供皇家私享）越造越大，娱乐活动越来越频繁。为承担福利责任，国家靠战争、索贡等方式来自外部的收入已经远远不够，帝国初年已经实行了向富人征税补贴穷人的“高税收高福利”制度。7皇帝尼尔瓦建立的alimenta(儿童津贴)制度当时影响尤其大。这种津贴用于支付罗马与意大利境内自由贫民子女的食品与教育。8在很长一个时期，alimenta资助的覆盖率相当高，至今意大利境内还有当年留下的上百处alimenta分配记录铭文，成为今天学者治历史人口统计学的重要史料。9除了保障性质的津贴外，帝国时期国家还为贫民的需要发放低息无息贷款，在“罗马黄金时代”,这笔钱实际上往往无须偿还——图拉真等皇帝都曾废除过贫民积欠国家的债务并销毁债契。文献与“图拉真圆柱”之类的古迹都记载着这种场景。必须强调的是：这里免除的是国家出于义务，应贫民要求贷给的钱，而不是国家凭借权力向臣民征收而臣民无力交纳形成的积欠。它与我国历史上朝廷偶尔开恩免除百姓“积欠逋赋”是不同的。也与我国唐宋时期那种朝廷强制“抑配”发放“公廨钱”、“青苗钱”用以创收的“官高利贷”不同。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 公民可以理直气壮地向国家要求“面包与马戏”，这一传统影响久远已经符号化，今天在欧美时常可以看到以“bread and circus”为招牌的超市、食品连锁店、旅馆与剧院等等消费场所，10取其便宜、实惠之意，与古代的国家福利完全不是一回事。不过以这个招牌之寓意实惠、大众化，仍然可见历史的影响。古罗马国家的这种“高福利”也许并不是什么好东西：今人可以指它只惠及自由民不惠及奴隶，指它造成公民的消极化寄生化和共和政治的消亡，指它最终造成帝国晚期的财政危机与崩溃，当今的不少古典自由主义学者还喜欢把希腊罗马国家与文明的没落解释为“古代福利国家的破产”并借以隐喻当今西方福利国家的困境、宣传其自由放任的理念。不过价值上的褒贬姑且不论，古罗马国家以“面包与马戏”相讨好换取公民的“安静”（图拉真语），和中国古代朝廷以严刑峻法使草民畏服还是很不一样的。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 中世纪典型时期，罗马式的古代国家解体，欧陆成为教俗领地、村社、自治城市的世界。那时王权通常不振，自然也不会再有罗马式的福利责任。但是那时的教俗领地和自治城市犹如一个个小国，其内部的统治权力与责任还是相对地比较对称的。中世纪的封主与封臣之间的依附关系，包括领主与农奴（最下级封臣）的关系，都是束缚与“保护”的结合。封主的对封臣的束缚权力是以对后者有“保护”责任相联系的。所以有人说，中世纪最穷和最富的都是自由人，而农奴居于中间。马克思也说过：中世纪的农奴是有保障的，而近代（他所处的时代）无产者是没有保障的。因此当年拿破仑在莱茵区解放农奴时曾经遭到被“解放“者的反抗：“没有主人，谁来保护我们呢？”中世纪的采邑－村社体制下农民保有份地、使用公地均有保障，所以进入“近代”时自由租佃制打破这一传统（即以往所谓的“圈地运动”）会引起剧烈反应。这是没有这种保障的中国背景下难以理解的。11 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 而教会则是中世纪公共服务责任的最重要的承担者。在王权不振、“王责”因而也不显的当时，各派基督教会在社会上建立了大量的教会医院、免费药房、育婴堂、孤儿院、养老院、救济所。尤其是教育，从12世纪以三大教会学校（圣保罗学校、圣马丁学校与圣玛丽学校）为代表的普通教育之后又兴起了教会办大学之风。12今天西方的公共卫生、公共教育与其他公益体系都与教会传统有关。在政教分离之前的中世纪，教会兼有社团与政府性质，教会公益因此也被视为近代民间自治公益与国家公益（福利国家）的共祖。13 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 中世纪晚期欧洲重新出现强大王权，并在中央集权背景下产生民族国家。这种王权在侵夺领主与教会的传统权力同时，也继承了后二者负担的公益责任，出现了上继罗马“古代福利国家”下接现代福利国家的前近代国家公益。以英国为例，宗教改革前教会基金曾占全国公共财富的三分之一到一半左右，都铎王朝强化王权，于1532、1545年两度借宗教改革之机大举没收教产，同时也接管了庞大的教会公益体系。1601年英国国会通过《济贫法》，规定国家有救济穷人的责任。同年伊丽莎白女王颁布《慈善款使用条例》，规定慈善信托是“私人与国家共同参与的职能”，而且国家应当是全国“慈善基金的总建立者”，从而对信托者承担最终责任。法学界一般认为这两项立法是公益福利制度的“大宪章”，是关于福利社会的“盎格鲁萨克逊法律之核心”，因而也是近代“福利国家”的源头。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 当然，都铎式专制制度使国家对福利责任的承诺缺少监督，因而口惠多于实至。在民主化使福利国家的责任约束刚性化之前，都铎英国并未完全落实这些法律，以至有人认为直到美国的罗斯福新政才实现了这份“福利大宪章”的原则。14但是前都铎时代的社会公益特别是教会公益在都铎时代至少是部分“国有化”的结果，也使得相当一批过去教会的卫生、教育、福利机构人员转化为国家雇员。15如今有人算出都铎王朝按人口比例的国家雇员数量比中国的清王朝多，便说清王朝更近于自由主义小政府。其实都铎时代英国官僚群体因君主集权专制体制的发展而膨胀固然是事实，但近代民族国家公共服务职能扩展的因素也很重要。相对于拥有更强的专制权力却不承担多少公共责任的中国传统王朝而言，后者主要仅为钱粮刑名之类压迫职能而豢养的官僚群规模即便小些，与所谓宽容开明云云恐怕也绝不是一回事。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 但是，专制制度本质上的权责不对应并不会因特殊的“文化传统”而消除。尽管希腊罗马古典公民国家民本传统与基督教伦理因素的影响使某些欧洲封建国家相对而言更多一些契约性，而少一些家天下和有权无责的霸道。“大宪章”、“无代表不纳税”、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力的观念形成较早。但是专制时代国家权大责小的总体状况仍然存在。既然专制条件下少尽责的官府未必不会多聚敛，无“福利”的国家未必就会有“自由”，则欧洲人不像“民主早熟”的北美人那样喜欢不辨权责地讨论国家或政府的“大小”，也就不难理解了。都铎王朝在17世纪初结束，下一个斯图亚特王朝就发生了革命，接着美、法相继变天。尽管如今强调美法革命之异已成时髦而且不无灼见，但从长时段看它们还是同方向的——即都造成了统治者权力更受制约，责任更难推卸。到如今即便是最少“福利国家”的英国，经过19世纪迪斯累里的“托利社会主义”，劳合乔治的社会福利计划和20世纪麦克唐纳的“工党社会主义”三次政府公益大扩展，国家的责任也已比伊丽莎白《济贫法》时代不知重了多少。而即便是最典型的福利国家如瑞典，“从摇篮到坟墓”的责任压得国家如牛负重，但其权力的不可制约性不要说与“焚书坑儒”的秦始皇比，就是与那个伊丽莎白老太太相比，无疑也要小多了。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 于是如今“右”如美国，“左”如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应——虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。于是人们不分权责地争论“大政府”还是“小政府”，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) 但是在没有宪政的时代，我们能说政府责小必定权也小？没有“福利国家”的地方就必然有“自由放任”？不像瑞典的地方，就必然像美国？显然，我们的常识无法接受这种逻辑。但是浸染在现代西方“问题情境”中的“汉学思维方式”却往往就是按这种逻辑考虑问题的。 ( 燕南, http://www.yannan.cn ) |
